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新《土地管理法實施條例》亮點解讀

自然資源部法規(guī)司司長   魏莉華

2021年7月2日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第743 號國務(wù)院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》諸多亮點值得關(guān)注：
亮點一：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。從而進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點和內(nèi)容。
亮點二：明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體是省級人民政府加強(qiáng)耕地保護(hù)，必須首先明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體。新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)多年來黨中央、國務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任主體制度實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實到地塊。國務(wù)院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實情況進(jìn)行考核。
亮點三：建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵，積極推進(jìn)中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度的要求，新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)全國部分地方實施耕地保護(hù)補(bǔ)償制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度做出明確規(guī)定：國家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度具體辦法和實施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。
亮點四：細(xì)化土地征收程序新的《土地管理法實施條例》以維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益為核心，對《土地管理法》規(guī)定的土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。主要包括：（1）發(fā)布土地征收預(yù)公告，啟動土地征收。市、縣人民政府認(rèn)為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的公共利益，需要啟動土地征收的，發(fā)布土地征收預(yù)公告，開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；（2）組織編制征地補(bǔ)償安置方案，并進(jìn)行公告和聽證；（3）簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，對個別難以達(dá)成征地安置協(xié)議的，在申請征收土地時如實說明；（4）申請土地征收審批；（5）土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后發(fā)布土地征收公告，公布土地征收范圍和征收時間，對個別未達(dá)成征地補(bǔ)償協(xié)議的作出征地補(bǔ)償安置決定；（6）實施土地征收。
亮點五  明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確入市交易規(guī)則，要求國土空間規(guī)劃要合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。同時，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租方案的編制和審查要求，規(guī)定：土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，編制出讓、出租方案，報市、縣人民政府。集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并對合同應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定。對通過出讓方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地再轉(zhuǎn)讓的，也應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并通知土地所有權(quán)人。
亮點六  保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)益新的《土地管理法實施條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，對宅基地布局和建設(shè)用地指標(biāo)安排作出明確規(guī)定，要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定宅基地范圍。針對部分地方在合村并居中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益的問題，新的《土地管理法實施條例》專門作出四禁止規(guī)定：禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。
亮點七：持續(xù)優(yōu)化建設(shè)用地審批流程新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關(guān)于調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限、取消省級人民政府批準(zhǔn)的征地報國務(wù)院備案的基礎(chǔ)上，持續(xù)優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，深化“放管服”改革：一是合并預(yù)審和選址意見書，規(guī)定：建設(shè)項目需要申請核發(fā)選址意見書的，應(yīng)當(dāng)合并辦理建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書，核發(fā)建設(shè)項目預(yù)審與選址意見書；二是減少審批層級，規(guī)定市縣人民政府組織自然資源等部門擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，刪去原來“逐級”上報審批的規(guī)定；三是簡化建設(shè)用地報批材料，將現(xiàn)行的“一書四方案”（建設(shè)用地呈報書和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案）合并調(diào)整，按照“批什么就審什么”的要求，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請，并明確了有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請審查的要點；四是明確國務(wù)院和省級人民政府在土地征收審批中，主要是對土地征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的公共利益確需征收土地情形以及是否符合法定程序進(jìn)行審查；五是將征地補(bǔ)償安置方案的決定權(quán)交由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)。國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)土地征收后，對于個別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，由縣級以上地方人民政府作出征地補(bǔ)償安置決定，并組織實施，以體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，進(jìn)一步壓實了市縣人民政府征地補(bǔ)償安置的主體責(zé)任。
亮點八：構(gòu)建國土空間規(guī)劃管理制度將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，是黨中央作出的重大決策部署。新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關(guān)于國土空間規(guī)劃體系和編制要求的基礎(chǔ)上，用“國土空間規(guī)劃”取代原來的“土地利用總體規(guī)劃”，明確了國土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容，規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積和生態(tài)保護(hù)紅線等要求，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。
亮點九：完善臨時用地管理臨時用地是指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時使用的土地。針對實踐中存在的臨時用地的期限過于單一、臨時用地土地復(fù)墾責(zé)任不落實等情形，新的《土地管理法實施條例》對臨時用地管理作出創(chuàng)新規(guī)定，明確臨時用地應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地。臨時用地的期限一般不超過二年。建設(shè)周期較長的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地，期限不超過四年，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)。
亮點十：為土地督察權(quán)的行使劃定邊界自2004年國務(wù)院28號文首次提出建立國家土地督察制度以來，土地督察機(jī)構(gòu)從無到有，在實踐中探索，在探索中前進(jìn)，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、嚴(yán)格保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了重要作用。在《土地管理法》將國家土地督察制度上升為法律制度的基礎(chǔ)上，新的《土地管理法實施條例》進(jìn)一步為土地督察權(quán)的行使劃定邊界，確保土地督察在法治軌道上運(yùn)行：一是明確國家自然資源督察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)對省、自治區(qū)、直轄市及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察；二是明確了土地督察的六大核心內(nèi)容：（1）耕地保護(hù)情況；（2）土地節(jié)約集約利用情況；（3）國土空間規(guī)劃編制和實施情況；（4）國家有關(guān)土地管理重大決策落實情況；（5）土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況；（6）其他土地利用和土地管理情況。三是明確國家自然資源督察機(jī)構(gòu)行使土地督察權(quán)的方式主要包括：向被督察的地方人民政府下達(dá)督察意見書，約談被督察的地方人民政府有關(guān)負(fù)責(zé)人，并可以依法向監(jiān)察機(jī)關(guān)、任免機(jī)關(guān)提出追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任的建議。
亮點十一：掛牌出讓有了法律地位掛牌出讓方式是在多年的土地管理實踐中探索出的具有強(qiáng)大生命力的市場化配置建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方式。2002年原國土資源部11號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確了掛牌出讓國有土地使用權(quán)的內(nèi)涵和程序。實踐中，掛牌方式成為國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的主要方式，顯示出強(qiáng)大的生命力。這次新的《土地管理法實施條例》首次從行政法規(guī)層面確立了掛牌出讓方式的法律地位，規(guī)定：除依法可以采取雙方協(xié)議方式外，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。
亮點十二：加大對土地違法行為的處罰力度為了加大對土地違法行為的打擊力度，采取長牙齒的措施切實保護(hù)耕地，實施世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，新的《土地管理法實施條例》完善了土地違法行為的處罰措施，增加了違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定，同時提高了對違法占地、違法轉(zhuǎn)讓等違法行為罰款的處罰額度。同時，為了有效解決違法建筑的沒收問題，新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定：縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收在非法轉(zhuǎn)讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)于九十日內(nèi)交由本級人民政府或者其指定的部門依法管理和處置。